Rabu, 23 Maret 2011

Percikan Pemikiran Anak Bangsa


PENDELEGASIAN KEWENANGAN
DALAM PELAKSANAAN OTONOMI DAERAH

Oleh : Agussalim Andi Gadjong

 ABSTRAK
Pendelegasian kewenangan memberi makna pelimpahan dan penyerahan kewenangan kepada pemerintah daerah dalam pelaksanaan Otonomi Daerah.  Hal ini dipertegas dalam prinsip Negara Kesatuan, bahwa yang memegang tampuk kekuasaan tertinggi (suprema authority) atas urusan negara adalah central government, tanpa adanya suatu gangguan dari delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada local government. Akan tetapi, tidak menapikan kehadiran sistem desentralisasi, dimana tugas-tugas tertentu yang oleh pemerintah pusat diserahkan sepenuhnya (didelegasikan) kepada daerah untuk diatur dan diurus sendiri, sehingga menimbulkan hubungan timbal balik.

1.    PENDAHULUAN
         Salah satu problematika mendasar yang sering mendapat sorotan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah masalah hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Problematika hubungan kekuasaan ini tidak akan pernah berakhir, justru sebaliknya akan semakin berkembang mengiringi dinamika perjalanan suatu bangsa/negara, selama masih terdapat pemerintah pusat disatu pihak dan pemerintah daerah di lain pihak (Sumantri, 1988 : 14, Ebenstein 1967 : 178).
          Secara eksistensial terciptanya hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah adalah dimungkinkan sebab hal itu merupakan suatu ”kelaziman” pada Negara yang berbentuk Kesatuan (Bagir, 1993 : 15, Bhenyamin, 2005 : 7). Namun demikian, pada saaat bersamaan juga ditetapkan adanya asas desentralisasi yang berkonsekuensi lahirnya suatu daerah otonom. Sebagai pengejawantahan dari adanya daerah otonom tersebut maka ditiap daerah dibentuk organisasi-organisasi perangkat pemerintahan daerah, sekaligus dibentuk pula perangkat pemerintah pusat yang secara langsung melaksanakan tugasnya menurut asas dekonsentrasi.
Pemerintahan daerah adalah merupakan salah satu aspek struktural dari suatu negara. Prihal pemerintahan daerah itu sendiri dalam hubungannya dengan Pemerintahan Pusat sangat bergantung pada bentuk dan susunan negara, yaitu apakah negara itu berbentuk kesatuan atau federal. Dari negara kesatuan itu sendiri masih dapat diklasifikasikan apakah negara kesatuan dengan sistem desentralisasi atau negara kesatuan dengan sistem sentralisasi. Bahwa dalam negara kesatuan (Unitary state) semua kekuasaan/kewenangan pada dasanya adalah kepemilikian organisasi pemerintah pusat, oleh karena bersumber dari pemerintahan pusat (Gadjong, 2007 : 72, Bagir, 1999 : 91, Riant Nugroho, 2000 : 32, Setya Retnani, 2000 : 39). Namun demikian melalui proses desentralisasi dan dekonsentrasi kekuasaan). Kewenangan pemerintah pusat tersebut dipencarkan ke bawah kepada organ-organ otonom yang ada di daerah melalui proses pendelegasian kekuasaan/kewenangan (delegation of authority).
            Berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUDN RI 1945), Negara Republik Indonesia secara tegas dinyatakan sebagai negara yang berbentuk kesatuan, sebagaimana tertuang dalam Pasal 1 ayat (1) ”Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik”. Dari formulasi kalimat pasal di atas, dapat difahami bahwa secara substansial prinsip yang tersimpul dalam suatu Negara Kesatuan adalah bahwa pemerintah pusat memiliki kewenangan untuk turut campur tangan secara lebih intensif terhadap persoalan-persoalan yang ada di daerah, dan kewenangan Pemerintah pusat ini dituangkan dalam suatu perumusan undang-undang.
            Negara Republik Indonesia adalah Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi. Hal ini dipertegas lagi dalam ketentuan Pasal 18 UUD Negara Republik Indonesia 1945 :
ayat (1)   :  Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang tiap-tiap provinsi, kabupaten/kota itu mempunyai Pemerintahan Daerah yang diatur dengan undang-undang.
ayat (2)   :  Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
Pada pasal di atas kembali mempertegas bahwa prinsip pada Negara Kesatuan yang memegang tampuk kekuasaan tertinggi (suprema authority)atas segenap urusan negara adalah pemerintah pusat (central government), tanpa adanya suatu gangguan dari delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah (local government) (Gadjong, 2008 : 37, Bagir Manan, 2001 : 25, M. A. Muthalib dan Mohd. Akbar Ali Khan, 1982 : 29, Morris R. Cohen, 1982 : 19, Ebenstein 1967 : 178). Hal ini menunjukkan bahwa tanggung jawab penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan pada dasarnya tetap berada ditangan pemerintah pusat. Akan tetapi sistem pemerintahan Negara Republik Indonesia menganut sistem desentralisasi, maka ada tugas-tugas tertentu yang oleh pemerintah pusat diserahkan sepenuhnya (didelegasikan) kepada daerah untuk diatur dan diurus sendiri, sehingga menimbulkan hubungan timbal balik.

2.    DELEGASI
Istilah delegasi (delegation = Inggris) dimaknai sebagai penyerahan wewenang atau tanggung jawab kepada bawahan. Namun dalam konteks yang lebih luas istilah delegasi dalam perincian pengertian yang terkandung didalamnya khususnya yang terpaut dengan permasalahan hukum, maka ilmu hukum mendasarkan diri pada kelaziman pembagian (penggolongan) hukum itu ke dalam hukum publik dan hukum privat.
            Dipandang dari sudut hukum privat istilah delegasi lazim diartikan sebagai pengambilalihan utang dari seseorang yang semula berutang (si berutang/debitur lama) oleh seseorang berutang/debitur yang baru, atas persetujuan si penagih utang (si berpiutang/kreditur). Karena itu delegasi dalam arti hukum privat sedemikian itu sejalan dengan pembaharuan utang. Selanjutnya dipandang dari sudut hukum publik istilah delegasi dapat pula digolongkan ke dalam dua jenis yaitu :
1.    Delegasi berarti penyerahan (pengalihan) wewenang publik intern (nasional).
2.    Delegasi berarti perutusan yang telah diserahi wewenang publik untuk mewakili suatu organisasi kenegaraan untuk merundingkan suatu penyelesaian urusan hubungan antar negara (hubungan hukum publik internasional). (Gadjong, 2007, Op.Cit : 72, Bhenyamin, 2001 : 3, Burns. 1994 : 57, Antlov, 1998 : 49, Nagel, 1975 : 42, Jimly, 2003 : 8, Sjachran, 1985 : 23, Trabani, 1986 : 20).
Disamping dari penguraian di atas, delegasi dalam kaitannya dengan pendistribusian kewenangan dalam konteks kajian HTN ia adalah bagian/salah satu bentuk dari tiga bentuk distribution of authority, yaitu : atribusi, delegasi, dan mandat. Ketiga bentuk kewenangan ini memiliki substansi pemaknaan secara sendiri-sendiri. Delegasi secara substansial dapat dimaknai sebagai suatu bentuk penyerahan kewenangan dari pemberi wewenang kepada penerima wewenang, dalam konteks ini semua wewenang beralih secara totalitas dari pemberi kepada penerima wewenang, dan karenanya, pemberi wewenang tidak lagi memiliki wewenang sama sekali (wewenangnya = nol) sebagaimana sebelumnya. Sehingga pada tataran implementasinya apabila penerima wewenang melakukan suatu tindakan/perbuatan yang berkaitan dengan wewenang yang diterimanya, maka segala konsekuensi yang timbul adalah untuk dan atas tanggung jawabnya sendiri secara utuh/penuh.
Selanjutnya mandat (mandate = Belanda) sebagai salah satu bentuk lain dari pendistribusian/penyerahan wewenang bermakna sebagai : ”Orang yang diberi kekuasaan untuk melakukan kewenangan, kekuasaan dari suatu badan atau organisasi kekuasaan atas nama badan atau organisasi kekuasaan tersebut”. Dari deskripsi di atas dapat difahami bahwa ktika terjadi suatu mandat, maka pada saat yang sama tercipta suatu pelimpahan wewenang dari pemberi wewenang karena demikian penerima wewenang, walaupun wewenang yang beralih/dilimpahkan itu tidak secara total, melainkan hanya terbatas pada wewenan-wewenang yang telah ditentukan secara limitatif, kepada pemberi wewenang tidaklah kehabisan wewenang sama sekali. Sehingga apabila penerima wewenang (mandat) melakukan suatu perbuatan/tindakan yang berkenaan dengan wewenang yang diterimanya, maka segala konsekuensi yang timbul menjadi tanggung jawab pemberi mandat. Satu hal yang harus digarisbawahi dalam persoalan mandat ini adalah bahwa disamping wewenang yang dilimpahkan itu harus ditentukan secara limitatif, juga batasan waktu keberlakuan mandat itu harus tegas dan jelas.
Disamping delegasi dan mandat sebagaimana telah dipaparkan di atas, dikenal juga istilah atribusi (atribute = Belanda) secara etimologis berarti lambang. Dalam kaitannya dengan kewenangan, maka setiap pemegang wewenang atributif secara yuridis tidak dapat mengalihkan wewenang yang dimilikinya, sebab wewenang tersebut melekat secara atributif padanya.

3.    OTONOMI DAERAH
Otonomi daerah adalah esensi pemerintahan desentralisasi. Pemerintahan desentralisasi sebagai species dari sistem negara kesatuan tidak dapat dibayangkan tanpa esensi otonomi daerah. Implementasi asas desentralisasi melahirkan daerah otonom, dan urusan yang diserahkan kepada daerah otonom menjadi hak atau wewenang daerah itu (= otonomi daerah) (Amrah, 1986 : 48, Bagir, 1993, Op. Cit : 15, Bhenyamin, 2001, Op. Cit : 3, Friedrich, 1967 : 78, Campbell, 1991 : 53, Cohen, 1982 : 19).
Otonomi berarti pemerintahan sendiri, (Gadjong, 2007, Op, Cit : 72, Bhenyamin, 2005, Op. Cit: 7, Campbell, 1991 : 53, Jimly, 2003, Op. Cit : 8) dengan kata lain dapat dimaknai sebagai kemandirian untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri (Bagir Manan, 1993 : 15). Istilah otonomi berasal dari kata bahasa Yunani purba; autos berarti sendiri dan nomos berarti undang-undang. Otonomi bermakna membuat perundang-undangan sendiri. Namun dalam perkembangannya, konsep otonomi daerah mengandung arti selain zelf wet geving (membuat Perda) juga mencakup zelf bestuur (pemerintahan sendiri), dalam konteks ini pula otonomi daerah dapat difahami sebagai eigen hulshouding (menjalankan rumah tangga sendiri) Amrah, 1986, Op. Cit : 48, Ateng, 1991 : 57, Carlton, 1988 : 91, Nagel, 1975 : 42).
Perkataan rumah tangga sesungguhnya menetapkan garis batas sampai dimana ujungnya otonomi yang seluas-luasnya. Rumah tangga daerah itu adalah mengenai segala urusan sepanjang tidak termasuk atau ditarik ke dalam pengurusan pemerintahan pusat atau daerah otonom yang lebih luas (Bagir, 1999 : 91, Bhenyamin, 2001, Op. Cit : 3, Antlov, 1998 : 49, Juniarto, 1984 : 49). Jadi sistem rumah tangga menentukan penyelenggaraan otonomi daerah, karenanya antara otonomi dan rumah tangga bermakna sama.
Dilihat dari sudut substansinya rumah tangga atau otonomi daerah beraneka ragam. Terdapat 4 (empat) teori yang terkait dengan rumah tangga/otonomi daerah itu yakni : (1) Teori Rumah Tangga/Otonomi Formal, (2) Teori Rumah Tangga atau Otonomi Material, (3) Teori Rumah Tangga Organik, dan (4) Teori Rumah tangga atau Otonomi Riil (Jon Pierre dan B.Guy Peters, 2000 : 29, Juniarto, 1984 : 49, Muthalib dan Mohd. Akbar Ali Khan, 1982 : 29, Cohen, 1982 : 19).
           Teori rumah tangga atau otonomi formal menyatakan bahwa rumah tangga adalah keseluruhan dari urusan-urusan yang diperinci oleh/dengan undang-undang. Teori rumah tangga atau otonomi materil menyatakan : rumah tangga itu adalah apa yang tersisa, tertinggal belum jadi tugas kewajiban urusan dari daerah otonomi yang lebih tinggi atau dari negara (pemerintah pusat). Teori otonomi riil berpandangan bahwa rumah tangga adalah keseluruhan dari unsur-unsur yang secara nyata (realistis) mampu ditangani sendiri berdasarkan kemampuan personil, materil, finansial, dan sumber daya lainnya. Sedangkan teori rumah tangga organik menyatakan bahwa rumah tangga adalah keseluruhan dari unsur-unsur yang menentukan mati hidup dari badan otonomi atau daerah otonom.
Dalam penjelasan Pasal 18 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ditetapkan bahwa negara Indonesia adalah suatu eenheidstaat, Indonesia tidak akan mempunyai daerah di dalam lingkungan yang bersifat staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam provinsi dan daerah provinsi akan dibagi pula dalam daerah lebih kecil. Daerah-daerah itu bersifat otonom (streek and locale rechts gemenschappen) atau bersifat administratif belaka. Semuanya menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang (Attamimi, 1992 : 7, Gadjong, 2008, Op. Cit : 37, Carlton Clymer Rodee, 1988 : 91, Riant Nugroho, 2000 : 32, Sarundajang, 1999 : 93, Setya Retnani, 2000 : 39).. Dari sisi dan jiwa Pasal 18 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 beserta penjelasannya maka jelaslah bahwa pemerintah diwajibkan untuk melaksanakan politik desentralisasi dan dekonsentrasi dibidang ketatanegaraan. Eksistensi penjelasan Pasal 18 di atas menurut penjelasan UU No 22 Tahun 1999 merupakan landasan yang kuat untuk menyelenggarakan otonomi dengan memberikan kewenangan yang lebih luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah seperti tertuang dalam ketetapan MPR RI No. XV/MPR/1998.
Kata desentralisasi berasal dari dua kata bahasa latin, de berarti lepas dan centrum berarti pusat. Desentralisasi secara harfiah bermakna melepaskan diri dari pusat. Dalam kajian ketatanegaraan, pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi berkaitan erat dengan pemerintahan pusat dimana pemerintah pusat melimpahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah daerah. Pelimpahan kewenangan ini (delegation of authority) dalam suatu staats kunde decentralisatie (pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi) berakibat beralihnya kewenangan pemerintah pusat secara tetap. Pemerintah pusat kehilangan kewenangan yang dilimpahkan, beralih kepada pemerintah daerah (Bhenyamin, 2005, Op. Cit : 7, Riant Nugroho, 2000, Op. Cit : 32, Sarundajang, 1999, Op. Cit : 93, Setya Retnani, 2000, Op. Cit : 39, Sri Sumantri, 1988 : 14, Syahda Guruh, 1999 : 93, Ebenstein, 1967, Op. Cit : 178).
Pada dasarnya desentralisasi adalah pelimpahan atau penyerahan kekuasaan atau wewenang di bidang tertentu secara vertikal dan instansi/lembaga pejabat yang lebih tinggi kepada istansi/lembaga fungsionaris bawahannya sehingga yang diserahi/dilimpahi kekuasaan/kewenangan tertentu itu berhak bertindak atas nama sendiri dalam urusan tertentu tersebut (Burns. 1994 : 57, Antlov, 1998 : 49). Desentralisasi merupakan pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada satuan-satuan organisasi pemerintahan untuk menyelenggarakan segenap kepentingan setempat dari kelompok penduduk yang mendiami suatu wilayah (Bhenyamin, 2001, Op. Cit : 3, Cohen, 1982 : 19, Bagir, 1999 : 91, Bagir, 2001 : 25. (Jon Pierre dan B.Guy Peters, 2000 : 29).
            Dari beberapa pengertian di atas diperoleh gambaran bahwa pada umumnya desentralisasi itu menyangkut dua hal, yaitu : teritorial (politik) dan fungsional. Jadi sejalan dengan pendapat yang menyatakan desentralisasi ada tiga macam yaitu : desentralisasi politik, desentralisasi fungsional, dan desentralisasi kebudayaan.
           Jika desentralisasi politik menitikberatkan pada pengakuan adanya hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri pada badan-badan politik di daerah yang dipilih oleh rakyat dalam daerah tersebut. Maka desentralisasi fungsional menitikbertakan pada pengakuan adanya hak golongan-golongan untuk mengurus satu macam kepentingan dalam masyarakat baik serikat atau tidak pada suatu daerah tertentu. Sedangkan desentralisasi kebudayaan, menitikberatkan pada pengakuan adanya hak pada golongan kecil, masyarakat menyelenggarakan kebudayaan sendiri.
Di Indonesia pada masa lampau berkembang pandangan bahwa sistem desentralisasi itu hanya dilihat dari sudut kepentingan demokrasi saja. Karena desentralisasi selalu dihubungkan dengan pengertian demokrasi dan  pendemokrasian sesuai dengan sistem ketatanegaraan Republik Indonesia yang berdasarkan UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945 sebagai konsekuensi dari negara kesatuan yang berasaskan desentralisasi dan demokrasi, maka dalam 2 segi utama yang senantiasa menonjol dalam hal pemerintah daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kedua segi utama dimaksud itu adalah : gagasan pendemokrasian pemerintahan daerah dan pembangunan daerah dalam rangka pembangunan nasional. Sejalan dengan pandangan di atas terdapat pandangan yang menegaskan bahwa desentralisasi itu mewujudkan asas demokrasi dalam pemerintahan negara. Didalam desentralisasi itu rakyat secara langsung mempunyai kesempatan untuk turut serta dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya (Ateng, 1991 : 57, Jimly, 2003 : 8, S.F. Marbun & Moh. Mahfud M.D, 1987 : 31).
            Dalam konteks penyelenggaraan negara kesatuan, pemerintah pusat mewujudkan otonomi daerah yang merupakan wadah atau sarana bagi berkembangnya kehidupan demokrasi. Penyelenggaraan otonomi daerah akan memberikan peluang yang lebih luas kepada rakyat untuk memperjuangkan kepentingannya melalui DPRD sebagai salah satu institusi dalam penyelenggaan Pemerintahan Daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.
           Suatu negara kesatuan baru merupakan wujud pemerintahan demokrasi tatkala otonomi daerah dijalankan secara efektif karena demikian porsi otonomi daerah tidak cukup dalam wujud otonomi daerah luas dan bertanggung jawab tetapi harus diwujudkan dalam format otonomi daerah yang seluas-luasnya. Otonomi bukan berarti kebebasan, tetapi lebih bermakna kemandirian.

4.    MANFAAT PENDELEGASIAN DALAM SUATU ORGANISASI
            Dalam suatu organisasi (termasuk negara sebagai organisasi kekuasaan) dalam rangka menciptakan kemudahan dan kelancaran di dalam menangani berbagai beban pekerjaan atau untuk mengurangi kekuasaan yang berlebihan dengan suatu ancaman risiko yang serius terhadap kesehatan, semisal ”stress”, sebaiknya dilakukan suatu pelimpahan sebagian beban pekerjaan dalam arti wewenang kepada bawahan yang dikendalikan sesuai dengan kemampuan alamiah yang serba terbatas. Adapun manfaat suatu pendelegasian dalam suatu organisasi antara lain :
1.    Pendelegasian sebagian wewenang dari seseorang atau suatu institusi yang berwenang (semisal pemerintah pusat kepada pemerintah daerah) merupakan suatu kelaziman yang berlaku secara universal bagi setiap organisasi, yaitu proses yang harus dilalui kewenangan pimpinan dalam segala tingkatannya agar supaya kepemimpinan itu dapat terlaksana secara efektif.
2.    Bahwa pendelegasian sebagian wewenang oleh pemimpin berfungsi mengurangi/meringankan beban kerja setiap pimpinan.
3.    Bahwa pendelegasian sebagian wewenang dalam suatu organisasi berfungsi memencarkan (desentralisasi) peranan pemimpin, sehingga dapat terjadi proses demokratisasi dalam penyelenggaraan kegiatan-kegiatan organisasi yang bersangkutan dan tidak mustahil dapat membuka peluang munculnya kaderisasi sumber daya yang mungkin sangat berbakat dalam memimpin.
4.    bahwa pendelegasian sebagian wewenang penyelenggara organisasi dapat menghindarkan timbulnya keseragaman (uniformitas) yang berlebihan dalam perumusan kebijaksanaan pengelolaan organisasi. Perumusan yang uniform memang lebih gampang dan lebih cepat dicapai, nmun juga mengandung kelemahan-kelemahan, sebab kecenderungan untuk mengabaikan perbedaan situasi dan kondisi yang ada di daerah setempat, sehingga mudah terbentur pada keheterogenan setempat.
5.    Bahwa pendelegasian (pengalihan) sebagian wewenang dalam organisasi dapat mendorong keberanian pengambilan inisiatif dari pihak yang menerima wewenang untuk mengambil berbagai inisiatif dalam rangka ruang lingkup wewenang yang didelegasikan kepadanya, mencegah timbulnya apatisme yang pasif dan serba menunggu dorongan pengarahan instruksi-instruksi dari atasan-atasan saja.
6.    Bahwa pendelegasian sebagai wewenang dalam organisasi dapat menghindarkan kemungkinan terjadinya benturan antara keharusan memecahkan banyak masalah yang menumpuk (di pusat) dengan keharusan merumuskan keputusan yang cermat dan berkualitas yang memerlukan waktu yang memadai.
             Bahwa pendelegasian sebagai wewenang dalam organisasi merupakan sarana pengembangan organisasi. Sebab apabila pengembangan organisasi berarti perluasan/penambahan ruang lingkup kegiatan-kegiatannya baik dalam arti jenis-jenis pelayanan untuk diberikannya maupun perluasan wilayah dimana pelayanan itu diberikan, maka itu berarti penambahan ruang lingkup tugas (fungsi-fungsi dalam organisasi). Fungsi-fungsi yang berarti ruang lingkup tugas-tugas yang dijelaskan secara tegas batas-batasnya dalam proses pembagian kerja organisasi secara keseluruhan harus diisi dengan orang-orang yang berkewajiban menggerakkan kegiatan organisasi yang bersangkutan.
Merujuk pada berbagai manfaat pendelegasian sebagaimana terurai di atas, maka dengan pendekatan Hukum Tata Negara, terhadap kewenangan dalam suatu pemerintahan (kekuasaan) negara pun memiliki manfaat yang tidak kurang kualitasnya dari manfaat-manfaat tersebut di atas. Dilakukannya distribution of authority (delegasi) kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah melalui suatu instrumen perundang-undangan adalah suatu keabsolutan, dengan tetap mengingat pada bentuk Negara, yaitu Kesatuan.

5.    PENUTUP
Berangkat pada asumsi bahwa dalam konteks penyelenggara suatu pemerintahan negara yang di dalamnya terdapat pemerintah pusat disatu sisi dan pemerintah daerah di lain sisi melahirkan suatu keabsolutan dilakukannya suatu delegasi dalam ujud distribution of authority jika harmonisasi pemerintahan dijadikan sebagai tujuan bersama dalam rangka kesejahteraan rakyat.
          Demikian halnya dengan otonomi daerah sebagai suatu bentuk kewenangan (kemandirian) didalam menentukan dan/atau mengelola urusan rumah tangga sendiri tidak kalah urgennya dilakukan demi membuka peluang terciptanya kreativitas di daerah yang seluas-luasnya. Karena demikian antara delegasi dan otonomi daerah adalah dua hal yang harus bersandingan kalau tidak bersenyawa, khususnya dalam penyelenggaraan pemerintahan yang melibatkan pemerintah pusat dan daerah.

DAFTAR PUSTAKA
 A. Hamid S. Attamimi, Teori Perundang-undangan Indonesia (Suatu sisi Ilmu Pengetahuan Perundag-undangan Indonesia yang Menjelaskan dan Menjernihkan Pemahaman), Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1992.
Agussalim Andi Gadjong, Pemerintahan Daerah (Kajian Politik dan Hukum), (Bogor : Ghalia Indonesia, 2007).
......................................, Otonomi Daerah dalam Jebakan Re-Sentralisasi Kekuasaan, (Makassar, PT. Umitoha Ukhuwah Grafika, 2008).
Amrah Muslimin, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986.
Ateng Syafruddin, Titik Berat Otonomi Daerah pada Daerah Tingkat II dan Perkembangannya, (Bandung, Mandar Maju, 1991)
Ateng Syafrudin, Pasang Surut Otonomi Daerah, Bina Cipta, Bandung, 1985.
Bagir Manan, Menyonsong Fajar Otonomi Daerah, (Yogyakarta, FH-UII, 2001).
Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945, Unsika, Krawang, 1993.
Bhenyamin Hoessein, Hubungan Penyelenggaraan Pemerintah Pusat Dengan Pemerintah Daerah,  Makalah, Universitas 17 Agustus 1945, Jakarta.
Bhenyamin Hoessein, Pembagian Kekwenangan Antara Pusat dan Daerah, Makalah, Pusat Pengembangan Otonomi Daerah Fakultas Hukum Unibraw, Malang, 2001.
Carl C. Friedrich, Constutional Government and Democracy : Theory and Practice in Europe and America, 5th ed, (Weltham Mass, Blaidsdell Publishing Company, 1967).
Carlton Clymer Rodee, et.al, Pengantar Ilmu Politik, Jakarta, Rajawali, 1988.
Dany Burns et.al, The Politic of Decentralisation revitalising local democracy, 1st, (Houndmills, Published The Mcmillan Press Ltd. 1994).
Hans Antlov, “Federation of Intent in Indonesia 1945-1949”, Makalah, disajikan dalam International Conference Toward Structural Reform for Democratization in Indonesia, Problems and Prospects, yang diselenggarakan oleh Center for Political and Regional Studies-Indonesia of Sciences and The Ford Foundation, di Jakarta 12-14 Agustus 1998.
Hans Kelsen, General Theory of  Law and  State, Russel & Russel, New York, 1973.
Henry Campbell Black, Black’s Law Dictionary, Abridged Sixth Edition, St. Paul, MINN, West Publishing Co., 1991.
Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Jakarta, Aksara Baru, 1977.
Jack H. Nagel, The Discriptive Analisis of Power, (New Haven, Yale University Press, 1975).
Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat Undang-Undang Dasar Tahun 1945, Makalah, Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII dengan Thema “Penegakan Hukum Dalam Era Pembangunan Berkelanjutan”, oleh BPHN Dep. Kehakiman dan HAM RI, Dempasar-Bali, 14-18 Juli 2003.
Jon Pierre dan B.Guy Peters, Governance, Politics and the State, 1st, (New York, Published Martin’s Press, 2000).
Juniarto, Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara, Bina Aksara, Jakarta, 1984.
M. A. Muthalib dan Mohd. Akbar Ali Khan, Theory of Local Government, (New Delhi, Sterling Publisher Private Limited, 1982).
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2000.
Morris R. Cohen, Law and The Social Order : Essays in Legal Philosophy, (USA, Transactional Books, 1982).
Muh. Yamin, Naskah Proklamasi dan Konstitusi Repubik Indonesia, Cet. IV, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1982.
Muhammad Tahir Azhari, Negara Hukum, Jakarta: Bulan Bintang, 1992.
NE Algra, et.al, Kamus Istilah Hukum Fockema Andrea, Belanda-Indonesia, Binacipta, Bandung, 1983.
Padmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, Jakarta: In-Hill Co., 1989.
R. Kranenburg, Algemene Staatleer, (Harlem Willink, 1951).
Riant Nugroho, Otonomi Daerah : Desentralisasi Tanpa Revolusi, Elex Media Komputindo, Jakarta, 2000.
S.F. Marbun & Moh. Mahfud M.D, Pokok-Pokok  Hukum Administrasi Negara, Liberty, Yogyakarta, 1987.
S.H. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Sinara Harapan, Jakarta, 1999.
Setya Retnani, Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia, Makalah, Kantor Menteri Negara Otonomi Daerah Republik Indonesia, 2000.
Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi Di Indonesia, Alumni, Bandung, 1985.
Sjachran Basah, Tiga Tulisan   tentang Hukum, Armico, Bandung, 1986.
Sri Soemantri, dalam Sobirin Melian,  Gagasan Perlunya Konstitusi Baru Pengganti UUD 1945, UII Press, Yogyakarta, 2001.
Sri Soemantri. M, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1992.
Sri Sumantri M, Ketetapan MPR (S) Sebagai Salah satu Sumber Hukum Tata Negara, (Bandung, Remadja Karya, 1988).
Syahda Guruh LS. et.al, Otonomi Yang Luas dan Mandiri Menuju Indonesia Baru, Tarsito, Bandung, 1999.
Trabani Ibrahim, et.al, Monografi Daerah Istimewa Aceh, Pustaka Tunggal, Banda Aceh, 1986.
Willian Ebenstein el all, American Democracy In Word Perspective, Harper & Row Publisher, New York, Evaston London, 1967.

Selasa, 15 Maret 2011

Percikan Pemikiran Anak Bangsa


KONSEPSI DEMOKRASI
MENUJU PENATAAN NEGARA DEMOKRASI INDONESIA
Oleh  : Agussalim Andi Gadjong

ABSTRAK
Demokrasi merupakan  gagasan yang bersinggungan dengan penyelenggaraan negara, yang diartikan sebagai kekuasaan untuk mengatur pemerintahan negara ada pada rakyat. Aplikasi konsep demokrasi berwujud pada sistem pemerintahan preseidensial yang menyejajarkan posisi antara presiden dengan parlemen. Posisi antara presiden dengan parlemen sederajat akan tetapi kekuasaan presiden (sebagai kepala negara dan sebagai kepala pemerintahan) lebih dominan dibanding  dengan parlemen, akibatnya penyelenggaraan pemerintahan negara cenderung otoriter dan mengabaikan prinsip demokrasi itu sendiri. Mewujudkan Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam suasana supremasi hukum dan hak asasi manusia memerlukan penataan ulang (restrukturisasi) lembaga-lembaga. Penataan lembaga-lembaga negara tidak lepas dari konteks kedaulatan rakyat, yang bermula dari pemilihan umum, yakni dengan cara direct democracy.
  
PENDAHULUAN
Indonesia sebagai kesatuan sosial yang dibentuk oleh kehendak  dan kepentingan bersama dalam kerangka organisasi (Kelsen, 1987 : 186-187). Indonesia sebagai kesatuan sosial atau sebagai  organisasi (negara) dikonsepsikan sebagai wadah perjuangan bagi seluruh rakyat Indonesia untuk mencapai tujuan bersama, seperti termaktub dalam Alinea III Pembukaan UUD NRI 1945). Hal ini dipertegas dalam Aliena IV Pembukaan UUD-1945 (1) melindungi segenap bangsa Indonesia  dan seluruh Tumpah darah Indonesia, (2) memajukan kesejahteraan umum, (3) mencerdaskan kehidupan Bangsa, dan (4) ikut serta melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Pembentukan Negara Indonesia sebagai negara merdeka, dan berdaulat tidak lepas dari kehendak Allah SWT, yang dipertegas dalam Aline III Pembukaan UUD NRI 1945 “Atas berkat Rahmat Allah Yang Maha Kuasa…”. 
            Pemikiran di atas, melahirkan konsep demokrasi  dan masyarakat madani, yakni suatu konsep yang memberikan penekanan pada peranserta masyarakat dalam rangka mewujudkan cita-citanya (Bandingkan dengan Nurcholis Madjid dalam Adi Suryadi Culla; 1999 : 193). Inti dari konsep Demokrasi dan Masyarakat Madani adalah   kedaulatan ada ditangan rakyat, dalam suasana merdeka,  bersatu, berdaulat,  adil dan makmur.  Realitas ketatanegaraan di Indonesia menunjukkan bahwa penyelenggaraan pemerintahaan negara dalam  upaya mewujudkan cita-cita bersama bangsa Indonesia telah mengalami pergeseran nilai atas konsep  kedaulatan  rakyat dan masyarakat madani, dengan ciri :
1.    Pemusatan kekuasaan pada penyelenggara negara (kedaulatan penguasa).
2.    Pembatasan peranserta masyarakat dalam perumusan kebijakan pemerintahan.
3.    Penyelenggaraan pemerintahah negara yang korup.
4.    Pengingkaran terhadap supremasi hukum.
5.    Pelanggaran terhadap hak asasi manusia.
Pergeseran nilai atas konsep demokrasi dan masyarakat madani, merupakan pertanda bahwa penyelenggaraan ketatanegaran Indonesia perlu disangsikan dalam rangka mewujudkan cita-cita bersama  seluruh bangsa Indonesia, yakni mewujudkan masyarakat adil dan makmur. Dan oleh sebab itu muncul gagasan mengembalikan posisi atas konsep kedaulatan rakyat (demokrasi) dan masyarakat madani, dalam wacana Indonesia Baru.
Konsepsi Indonesia Baru merupakan upaya untuk melakukan restrukturisasi penyelenggaraan pemerintahan negara dengan merujuk pada konsep kedaulatan rakyat (demokrasi) dan Masyarakat Madani, tanpa merubah bentuk  dan dasar negara, yaitu negara  kesatuan  Republik  Indonesia, yang dipertegas dalam Pasal 1 ayat (1) UUD-1945 : Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik,  dan  Pancasila  sebagaimana   tertuang     dalam Alinea IV Pembukaan UUD-1945 “Negara Republik Indonesia, yang berkedaulatan rakyat dengan berdasar kepada; Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adila dan beradab, Persatuan Indonesia,  dan Kerakyatan yang dipimpin oleh Hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan –perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”. 

DEMOKRASI  DI INDONESIA
            Demokrasi merupakan  konsep,  gagasan atau pemikiran yang bersinggungan dengan penyelenggaraan negara. Oleh sebab itu dapat dikatakan bahwa demokrasi adalah konsep kenegaraan, dalam kaitan inilah lahir konsep, gagasan atau pemikiran tentang negara demokrasi. Demokrasi diartikan sebagai kekuasaan untuk mengatur pemerintahan negara ada pada rakyat (Meriam, 1975 : 79). Pengertian ini sering di ungkapkan sebagai kedaulatan rakyat, yakni wewenang  tertinggi yang menentukan segala wewenang yang ada dalam suatu negara (Padmo, 1983 : 79).
            Suatu negara dikatakan negara demokrasi, bilamana dalam penyelenggaraan pemerintahan negara didasarkan pada prinsip demokrasi (Sunny, 1980 : 9). Negara demokrasi adalah negara yang mendasarkan hal-ihkwal kenegaraannya pada kekuasaan rakyat sehingga rakyatlah yang berkuasa atau berdaulat. Negara Demokrasi adalah negara dengan  pemiliknya  yang  immanent adalah rakyat, dalam  konsepsi demikian maka kedaulatan atau kekuasaan tertinggi dalam penyelenggaraan negara adalah rakyat.
            Mauris Durverger (terpetik dalam Koentjoro Poerbopranoto, 1978 : 6).  menyatakan bahwa demokrasi mengandung maknah cara penyelenggaraan pemerintahan negara, dimana golongan yang memerintah dan golongan yang diperintah adalah sama dan tidak terpisah. Negara Republik Indonesia secara konsepsional merupakan negara demokrasi, dengan argumentasi  :
1.    Negara Repulik Indonesia dibentuk oleh rakyat (Proklamasi  & Pembukaan UUD-1945.
2.    Kedaulatan negara ada ditangan rakyat (Pasal  1 ayat (2) UUD-1945).

Konsep demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara sebagaimana telah disebutkan di atas, belum teraplikasikan secara materil artinya baru sebatas konsep atau wacana. Idealnya konsep negara demokrasi diaplikasikan dalam penyelenggaraan pemerintahan negara dengan dasar :
1.    Asas legalitas, yakni setiap tindak pemerintahan harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan (wettelijke grondslag). Jadi UUD dan UU merupakan tumpuan dasar setiap tindak pemerintahan.
2.    Pembagian kekuasaan, bermakna   kekuasaan negara tidak bertumpu pada satu tangan atau organ negara tertentu.
3.    Adanya perlindungan hukum terhadap hak-hak dasar (grondrechten) bagi rakyat, dan pembatasan kekuasaan bagi pemegang kekuasaan.
4.    Pengawasan pengadilan,  sebagai instrument bagi rakyat untuk menguji keabsahan tindak pemerintahan (rechtmatigheide toetsing) (Burkens, 1990 : 29).
Mahfud (1999 : 5-6) menyatakan, bahwa demokrasi merupakan telaah tentang peranan antara negara dan masyarakat, dengan alasan (1) demokrasi sebagai asas yang fundamental bagi setiap negara, (2)  demokrasi sebagai asas kenegaraan secara esensial telah memberikan arah bagi peranan masyarakat dalam penyelenggarakan negara.
Aplikasi konsep demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara berwujud pada sistem pemerintahan preseidensial yang menyejajarkan posisi antara presiden dengan parlemen. Walaupun posisi antara presiden dengan parlemen sederajat akan tetapi kekuasaan presiden (sebagai kepala negara dan sebagai kepala pemerintahan) lebih dominan dibanding  dengan parlemen, akibatnya penyelenggaraan pemerintahan negara cenderung otoriter dan mengabaikan prinsip demokrasi itu sendiri.  Hal demikian inilah yang telah dipertontonkan oleh pemegang kekuasaan negara selama ini.
Demokrasi sebagai asas penyelenggaraan kekuasaan negara, dapat dijelmakan melalui 2 (dua) cara, yaitu (1) secara  langsung (direct  democracy), dan (2) secara tidak langsung  (indirect democracy). Di Indonesia  yang di praktekkan selama ini adalah yang kedua yaitu indirect democracy, yakni dengan sistem perwakilan. Dengan sistem demokrasi tidak langsung, memperlihatkan lemah kontrol dan peran serta masyarakat (pemegang kedaulatan) baik dalam hal pembentukan lembaga-lembaga negara, maupun dalam hal kontrol terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara, sedangkan dengan sistem demokrasi langsung, menunjukkan kualitas peran serta masyarakat (baik dalam hal pembentukan lembaga-lembaga negara, maupun dalam hal kontrol terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara).
Sehubungan dengan gambaran tersebut di atas, maka menggagas konsep demokrasi yang murni dan masyarakat madani, maka seyogianya yang dipraktekkan di Indonesia adalah sistem demokrasi langsung, artinya rakyat yang membentuk lembaga-lembaga negara, melalui pemilihan umum, artinya :
1.    Kepala Desa,  Bupati, walikota, Guberbur, Presiden  dipilih langsung oleh rakyat.
2.    Anggota legislatif  dipilih langsung oleh rakyat.

Melalui sistem ini (demokrasi langsung) rakyat dapat secara langsung mengotrol kinerja lembaga-lembaga penyelenggara negara. Gambaran tentang demokrasi yang dominan diperdebatkan oleh segenap kalangan di Indonesia hingga saat ini,  tertumpu pada aspek politik, pada hal sesungguhnya demokrasi meliputi segala asepek kehidupan berbangsa, bermasyarakat dan bernenagara. Artinya seyogiyanya konsep demokrasi (apakah langsung atau tidak langsung) mencakup segala aspek kehidupan,  yaitu :
1.    dibidang politik dan pemerintahan.
2.    dibidang hukum.
3.    dibidang pendidikan, sains dan teknologi.
4.    dibidang ekonomi.
5.    dibidang agama.
6.    dibidang sosial budaya.
7.    dibidang pertahanan dan keamanan.
8.    dibidang hak asasi manusia 
9.    dibidang hubungan luar negeri.
Dalam kerangka demikian inilah, konsep demokrasi diwacanakan untuk membangun Indonesia kedepan dalam tatanan kemerdekaan, persatuan, kedaulatan dan keadilan yakni INDONESIA BARU.  Indonesia baru dalam konsep demokrasi adalah Indonesia dalam segala aspek kehidupan  berbangsa, bermasyarakat, dan bernegara telah mengakomodasi prinsip-prinsip demokrasi (yakni memberikan peluang yang lebih besar peranserta masyarakat atau rakyat) sebagai pemegang kadaulatan  dalam rangka mewujudkan cita-cita bersama.

CIVIL SOCIETY
Civil society, dikalangan masyarakat kadang diterjemahkan kedalam bahasa Indonesia dengan istilah yang beragam,  diantaranya adalah Masyarakat Madani, masyarakat warga, masyarakat sipil, masyarakat beradab atau masyarakat berbudaya. Terlepas dari istilah yang digunakan sebagai padanan atas civil society, sesungguhnya  hakekat yang terkandung didalamnya adalah masyarakat yang terdiri dari organisasi non pemerintah yang otonom dan cukup kuat untuk dapat mengimbangi negara.
Merujuk pada pengertian  yang dikemukan oleh Ernest Gellner, dapat ditafsirkan bahwa gagasan civil society muncul sebagai akibat dominannya kekuatan negara terhadap masyarakat. Dan oleh sebab itu konsep civil society  adalah konsep politik atau konsep kenegaraan. Sebagaimana difahami dalam kehidupan bernegara terdapat dua kelompok  yang berhadapan yaitu penguasa dan masyarakat (society). Untuk  mengimbangi kekuatan negara  sebagai organisasi otoritas diperlukan  adanya kekuatan masyarakat melalui organisasi non pemerintah (non gaverment organization) sering disepadankan dengan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). 
Konsep masyarakat madani yang berkembang di Indonesia  disebabkan oleh sekurang-kurangnya  tiga  (3) faktor, yaitu :
1.    Terjadinya ketidak adilan (injustices) dalam segala aspek kehidupan masyarakat.
2.    Terjadniya ketidak setaraan (inequalities)  antara penguasa negara dengan masyarakat, sehingga perlu diatasi.
3.    Terjadinya kondisi yang mengancam kepentingan universal masyarakat, sehingga perlu dilindungi (Ryaas Rasyid, 1997 : 3-11).

           Pemberdayaan masyarakat dalam rangka mengimbangi kekuasaan negara merupakan prasyarat utama terjelmanya negara demokrasi. Dan sinilah titik singgung  antara demokrasi dengan civil society. Dalam hal ini  Soetandyo Wignyosoebroto menyatakan bahwa masyarakat madani merupakan bentuk masyarakat ideal yang tercipta berkat partisipasi yang bebas oleh sejumlah manusia yang memandang diri dan sesamanya sebagai berkesamaan derajat dan hak. Titik tekan konsep masyarakat madani adalah independensi masyarakat dalam hubungannya dengan negara.
Guna mewujudkan independensi masyarakat kriteria utamanya adalah :
1.    Aktivitas politik.
2.    Perlindungan hukum dan Penegakan hukum.
3.    Kemandirian ekonomi.
4.    Suasana ketenteraman dan keamanan.  
Upaya membangunan masyarakat madani menurut Frans Magnis Soeseno (terpetik dalam Adi Suryadi Culla, Op. Cit. : 188).  perlu diciptakan kondisi yang mendukung, yaitu : Pertama deregulasi ekonomi yang mengarah kepada penghapusan  pemusatan kekuatan ekonomi. Kedua keterbukaan politik. Ketiga Perwujudan negara hukum secara efektif, termasuk jaminan terhadap hak asasi manusia.

P E N U T U P
            Konsep atau gagasan tentang demokrasi, dan Civil Society sesungguhnya merupakan  refleksi terhadap kondisi kenegaraan yang cenderung otoriter atau diktator. Konsep ini ingin mengingatkan kepada penyelenggara negara bahwa dalam kehidupan  rakyatlah yang berdaulat. Guna mewujudkan kedaultan rakyat tersebut memerlukan pemberdayaan masyarakat secara mandiri melalui wadah organisasi non pemerintah.
            Pemberdayaan masyarakat sebagai wujud demokrasi dimaksudkan agar otoritas negara tidak mendominasi kehidupan masyarakat yang berimplikasi negatif terhadap liberty, dan equality. Jadi demokrasi dan civil society  merupakan sendi utama terwujudnya Negara Kesatuan Republik Indonesia yang menjunjung tinggi supremasi hukum dan hak asasi manusia.
            Mewujudkan Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam suasana supremasi hukum dan hak asasi manusia memerlukan penetaan ulang (restrukturisasi) lembaga-lembaga. Penataan lembaga-lembaga negara tidak lepas dari konteks kedaulatan rakyat, yang bermula dari pemilihan umum, yakni dengan cara direct democracy.
             
DAFTAR  KEPUSTAKAAN
 Adi Suryadi Culla; Masyarakat Madani, Pemikiran, teori, dan Relevansinya dengan cita-cita Reformasi. Raja Grafindo Persada. Jakarta. 1999.
Burkens et.al. Beginselen van de democratische rechstaat. W.J. E. Tjeenk Willink Zwole. 1990.
Hans Kalsen. Teori Hukum Murni  Alih Bahasa Drs. Somardi. Rimdi Press.
Koentjoro Poerbopranoto. Sedikit Tentang Sistem Pemerintahan Demokrasi. Eresco. Jakarta-Bandung. 1978.
Meriam Budiardjo. Masalah Kenegaraan. Gramedia. Jakarta. 1975.
Moh. Mahfud, MD. Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi. Gama Madia. Yogyakarta. 1999.
Nurcholis Madjid Menuju Masyarakat Madani. Jurnal Kebudayaan dan Peradaban Ulumul Qur’an  Nomor 2/VII/96
Ryaas Rasyid. Perkembangan Pemikiran Tentang Masyarakat Kewargaan (Tinjauan Teoritik). Dalam Jurnal Ilmu Politik Nomor 17 . Tahun 1997.
Padmo Wahyono. Indonesia Negara Berdasar Atas  Hukum. Ghalia Indonesia. Jakarta. 1983.